En France, des propositions citoyennes sur l’aménagement du territoire !

Le week-end du 20 et 21 juin 2020, les médias français ont relayé des propositions émanant d’une "Convention Citoyenne pour le Climat". Un certain nombre de ces propositions ont un lien direct avec l’aménagement du territoire et l’urbanisme. Toujours soucieux de regarder et de comprendre les initiatives intéressantes qui peuvent surgir chez nos "voisins", nous vous proposons un retour détaillé sur cette actualité.

La Convention Citoyenne pour le Climat, c’est quoi ?

Pour juger de la portée et de la pertinence de ces propositions, il faut d’abord comprendre ce qu’est la "Convention Citoyenne pour le Climat". En effet, cette initiative et ses résultats ont été parfois injustement critiqués (sur sa légitimité, sur l’influence de lobbys, sur la méconnaissance de ses membres à propos des sujets traités, …) par des commentateurs peu soucieux de connaître la mise en place de la Convention et son processus. Elle peut être critiquée, évidemment, mais pas pour des mauvaises raisons. Commençons donc par expliquer brièvement de quoi il s’agit.

Au début de l’année 2019, en France, le Président de la République organise un "grand débat national" pour sortir de la crise des "gilets jaunes". À cette occasion, un collectif citoyen (regroupant divers acteurs de la société civile, de la recherche, ainsi que des experts de la démocratie participative) propose la "mise en place d’une Assemblée citoyenne tirée au sort, représentative de la société, chargée de faire des propositions donnant lieu à un référendum".

Le 25 avril 2019, le Président Emmanuel Macron annonce le projet de la "Convention citoyenne pour le Climat", s’engageant à ce que les propositions législatives et réglementaires qui en ressortent soient soumises soit à un référendum national, soit à un vote parlementaire, soit à une application règlementaire directe.

Une "lettre de mission" est ainsi établie par le Premier Ministre pour déterminer le fonctionnement de la Convention. Elle précise que son objectif est de "définir les mesures structurantes pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40% d’ici 2030 par rapport à 1990. (…) Elle pourra désigner, parmi les mesures législatives, celles dont elle jugerait qu’elles soient soumises à un référendum". D’autre part, cette lettre décrit les structures qui sont mises en place pour en assurer l’autonomie et l’indépendance, via notamment un "Collège des garants".

Par la suite, le Ministre de la Transition écologique a précisé que la Convention pourra traiter des questions "relatives aux économies d’énergie, à la rénovation thermique des logements, aux mobilités durables et aux leviers de financement de la transition écologique".

La Convention est constituée d’un panel de 150 citoyens tirés au sort parmi la population française, selon une méthode de sélection d’échantillons assurant la meilleure représentativité possible. Au final, sa composition reflète la société française dans son ensemble, autant dans son rapport hommes/femmes, que pour les tranches d’âges, les niveaux de diplômes, les catégories socio-professionnelles et les différents territoires représentés.

De plus, une plateforme de contribution publique est mise à disposition en ligne pour que tout citoyen puisse soumettre ses propres propositions aux réflexions de la Convention.

L’organisation des travaux

Les travaux de la Convention ont débuté les 4-5-6 octobre 2019 et se sont officiellement achevés les 19-20-21 juin 2020. Ils se sont déroulés sur 7 sessions de 3 jours chacune, plus une session extraordinaire liée à la crise du Coronavirus. La plupart de ces sessions ont été filmées, retransmises en direct et restent consultables.

Les deux premières sessions ont été essentiellement dédiées à poser un socle commun d’informations minimales nécessaires sur le réchauffement climatique. Pour ce faire, les membres de la Convention ont eu le loisir d’auditionner des experts sur le climat, des économistes, des associations, des acteurs économiques ou sociaux. Ces experts ont été désignés sur base de pluralisme et les membres de la Convention avaient le loisir de demander l’audition d’autres intervenants s’ils le souhaitaient. Des "vérificateurs de faits" étaient également disponibles pour aider les participants en répondant à leurs questions sur les effets ou les coûts de leurs propositions.

La Convention Citoyenne pour le Climat a produit au total non moins de 143 propositions distinctes, pour en adopter finalement 142 (seule une proposition clivante, concernant la baisse du temps de travail hebdomadaire, fut rejetée à 65% par les participants lors du vote final de la dernière session). Pour être complet, il faut y ajouter une partie concernant la Constitution incluant 2 propositions de modifications et 2 pistes de réflexions.

Très complet, le Rapport final comporte 460 pages détaillant l’ensemble des propositions. Celles-ci sont catégorisées dans 5 grandes thématiques introduites par les constats et les ambitions de la Convention. De plus, la plupart de ces propositions sont accompagnées de "transcriptions légistiques" proposant des solutions pour les intégrer dans les textes de loi. Une note de synthèse explore également les orientations proposées en matière de financement.

Au final, nous avons rarement assisté dans nos sociétés démocratiques contemporaines à un processus de cette envergure impliquant des citoyens qui soient à la fois aussi légitimes vis-à-vis des institutions, aussi représentatifs de la population, aussi indépendants et aussi bien informés sur les sujets qu’ils ont à traiter. Cela devait être salué, même si, bien sûr, tout ne peut pas être parfait, surtout dans un processus aussi ambitieux !

Les propositions concernant l’urbanisme et l’aménagement du territoire

Les membres de la Convention se sont répartis en cinq groupes thématiques : se nourrir (alimentation et agriculture) ; se loger (habitat et logement) ; travailler et produire (emploi et industrie) ; se déplacer (aménagement et transport) ; consommer (modes de vies et consommation).

Passons maintenant en revue celles qui concernent l’urbanisme et l’aménagement du territoire. Pour bien s’y retrouver, il faut comprendre que chacune des 5 thématiques se divise en familles d’objectifs pouvant comporter plusieurs objectifs, qui eux-mêmes se composent de plusieurs propositions.

  • Consommer
  • Dans la thématique "Consommer", 5 familles d’objectifs (affichage, publicité, suremballage, éducation, suivi et contrôle des politiques publiques environnementales) font l’objet de 14 propositions distinctes. L’idée générale est à la fois de moins consommer et de mieux consommer.

    Une de ces propositions à retenu notre attention :

      - Réguler la publicité pour limiter fortement les incitations quotidiennes et non-choisies à la consommation. (C2.2)

    Ainsi, même si la Convention reconnaît l’importance de la publicité dans notre modèle économique actuel, elle pointe la surexposition de ces incitants à la consommation peu compatibles avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elle propose donc d’interdire les panneaux publicitaires dans les espaces publics extérieurs et en particulier sur les affichages avec écran vidéo.

  • Produire / Travailler
  • Cette thématique voit 10 objectifs se décliner en 21 propositions, répondant à la logique "Produire pour vivre et non pas vivre pour produire". Ces propositions ciblent la transformation des outils de production, les évolutions des modalités de travail, l’impact des émissions néfastes et la problématique de l’énergie (production, stockage et redistribution).

    La plupart d’entre elles touchent peu à l’aménagement du territoire ou à l’urbanisme. Citons-en toutefois celles qui pourraient avoir un effet sur les marchés publics ou sur les normes dans le domaine de la construction :

      - Durcir et appliquer la règlementation sur les déchets d’activités économiques, les déchets ménagers non dangereux et les déchets non dangereux inertes. (PT1.5)
      - Renforcer les clauses environnementales dans les marchés publics. (PT7.1)

    La proposition PT1.5 promeut notamment l’amélioration des réseaux de récupération : déchetteries avec ateliers démontage en amont, création d’un réseau inter-entreprise de récupération de chutes de production. Comme nous l’avions évoqué dans un précédent article ("Rotor, une voie vers la construction de seconde main ?"), le domaine de la construction peut être un levier important dans cette lutte contre le gaspillage et pour l’économie circulaire.

  • Se déplacer
  • La thématique "Se déplacer" énonce 43 propositions au travers de 11 objectifs. Les grands axes de cette thématique consistent à modifier l’utilisation de la voiture individuelle, réduire et optimiser le transport routier de marchandises, aider à la transition vers un parc de véhicules plus propres, mieux organiser les déplacements et limiter les effets néfastes du transport aérien.

    Citons les nombreuses propositions qui ont des liens évidents avec l’aménagement du territoire et l’urbanisme.

    Pour développer les autres modes de transport que la voiture individuelle :

      - Inciter à utiliser des moyens de transport doux ou partagés, notamment pour les trajets domicile-travail, en généralisant et améliorant le forfait mobilité durable, prévue par la récente loi d’orientation des mobilités. (SD-A1.1 et SD-A1.3)

    Pour aménager les voies publiques afin de permettre de nouvelles habitudes de déplacement :

      - Créer des parkings-relais. (SD-A2.1)
      - Interdire les centres-villes pour les véhicules les plus émetteurs de gaz à effet de serre. (SD-A2.2)
      - Augmenter les montants du Fonds Vélo de 50 à 200 millions d’euros par an pour financer les pistes cyclables. (SD-A2.3)
      - Généraliser les aménagements de voies réservées aux véhicules partagés et aux transports collectifs sur les autoroutes et voies rapides. (SD-A2.4)

    Pour réduire les émissions des gaz à effet de serre sur les autoroutes et voies rapides :

      - Réduire la vitesse sur autoroute à 110 km/h maximum. (SD-A3.1) [Mise-à-jour : cette mesure est l'un des trois "jokers" utilisés par le Président français, qui ne compte donc pas la mettre en place]

    Pour créer les conditions d’un retour fort à l’usage du train au-delà des voies à grande vitesse :

      - Développer un plan d’investissement massif pour moderniser les infrastructures, les matériels roulants et les gares pour en faire des pôles multimodaux. (SD-A4.3)

    Pour réduire la circulation des poids lourds émetteurs de gaz à effet de serre sur de longues distances, en permettant un report modal vers le ferroviaire ou le fluvial :

      - Inciter, par des obligations règlementaires et fiscales, au report partiel vers d’autres moyens de transport de marchandises moins émetteurs. (SD-B1.5)

    Pour agir sur la règlementation et aider à la transition vers un parc de véhicules propres :

      - Créer des vignettes vertes à positionner sur les plaques d’immatriculation pour les véhicules les plus propres et donnant accès à des services particuliers (accès au centre-ville, places de parking, …). (SD-C1.7)

    Pour impliquer les entreprises et les administrations pour penser et mieux organiser les déplacements de leurs salariés ou agents :

      - Renforcer les plans de mobilité en les rendant obligatoires pour toutes les entreprises. (SD-D1.1)
      - Favoriser les plans interentreprises et intra-entreprises (covoiturage, ramassage des salariés en bus, vélos, …) dans le cadre des plans de mobilité. (SD-D1.3)
      - Favoriser des nouvelles modalités d’organisation du travail. (SD-D1.4)

    Pour mettre en place un portail unique, permettant d’avoir toutes les informations sur les dispositifs et moyens de transport sur un territoire :

      - Mettre en place un portail unique permettant de savoir à tout moment, rapidement et simplement, quels sont les moyens et dispositifs existant sur un territoire pour se déplacer. (SD-D2.1)
      - Développer un projet d’unification des titres de transport ou de carte multimodale. (SD-D2.2)

    Pour inclure des citoyens dans la gouvernance des mobilités au niveau local comme au niveau national :

      - Intégrer les citoyens aux Autorités organisatrices de la mobilité à toutes les échelles. (SD-D3.1)

    Pour limiter les effets néfastes du transport aérien :

      - Organiser progressivement la fin du trafic aérien sur les vols intérieurs d’ici 2025, uniquement sur les lignes où il existe une alternative bas carbone satisfaisante en prix et en temps (sur un trajet de moins de 4 heures). (SD-E2)
      - Interdire la construction de nouveaux aéroports et l’extension des aéroports existants. (SD-E3)

  • Se loger
  • En guise d’introduction, José Caire (ADEME) pose ainsi la thématique du logement lors de la Convention : "L’organisation de l’habitat et de toutes les constructions participent ensemble directement ou indirectement aux 2/3 des émissions de gaz à effet de serre de la France. Les formes urbaines ainsi que l’état de nos bâtiments ont en effet un impact sur nos consommations d’énergie, sur les déplacements, sur la production de déchets, les habitudes de consommation, etc.".

    Partant de ce constat, 3 objectifs (relatifs à la rénovation des bâtiments, à la consommation d’énergie et à l’artificialisation des sols) cumulent 21 propositions. Elles sont toutes directement liées à nos pratiques urbanistiques.

    Le premier objectif prévoit de "Rendre obligatoire la rénovation énergétique globale des bâtiments d’ici 2040" :

      - Contraindre les propriétaires occupants et bailleurs à rénover de manière globale. (SL1.1)
      - Obliger le changement des chaudières au fioul et à charbon d’ici à 2030 dans les bâtiments neufs et rénovés. (SL1.2)
      - Déployer un réseau harmonisé de guichets uniques. (SL1.3)
      - Système progressif d’aides à la rénovation, avec prêts et subventions pour les plus démunis. (SL1.4)
      - Former les professionnels du bâtiment pour répondre à la demande de rénovation globale et assurer une transition de tous les corps de métier du BTP vers des pratiques écoresponsables. (SL1.4)

    Le deuxième objectif est de "Limiter de manière significative la consommation d’énergie dans les lieux publics, privés et les industries" :

      - Contraindre par des mesures fortes les espaces publics et les bâtiments tertiaires à réduire leur consommation d’énergie. (SL2.1)
      - Changer en profondeur les comportements en incitant les particuliers à réduire leur consommation d’énergie. (SL2.2)
      - Inciter à limiter le recours au chauffage et à la climatisation dans les logements, les espaces publics et ceux ouverts au public ainsi que les bâtiments tertiaires. (SL2.3)

    Le troisième objectif s’attèle à "Lutter contre l’artificialisation des sols et l’étalement urbain en rendant attractive la vie dans les villes et les villages" :

      - Définir une enveloppe restrictive du nombre maximum d’hectares pouvant être artificialisés réduisant par 2 l’artificialisation des sols et rendre les PLUI et PLU conformes aux SCOTS (et non plus compatibles). (SL3.1)
      - Interdire toute artificialisation des terres tant que des réhabilitations ou friches commerciales, artisanales ou industrielles sont possibles dans l’enveloppe urbaine existante. (SL3.2)
      - Prendre immédiatement des mesures coercitives pour stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d’espace. (SL3.3)
      - Protéger fermement et définitivement les espaces naturels, les espaces agricoles périurbains et les forêts périurbaines. S’assurer d’une gestion durable de l’ensemble des forêts privées et publiques. S’assurer de la création de ceintures maraichères autour des pôles. (SL3.4)
      - Faciliter les changements d’usage des terrains artificialisés non-occupés. (SL3.5)
      - Faciliter les réquisitions de logements et bureaux vacants. (SL3.6)
      - Faciliter les reprises et réhabilitations des friches, notamment par la possibilité pour les communes d’exproprier les friches délaissées depuis 10 ans ou plus. (SL3.7)
      - Evaluer le potentiel de réversibilité des bâtiments avant toute démolition. (SL3.8)
      - Permettre la construction d’immeubles collectifs dans les zones pavillonnaires. (SL3.9)
      - Renforcer les contrôles du respect des obligations de protection des espaces et de limitation de consommation des terres non-urbanisées. Sanctionner pénalement les manquements. (SL3.10)
      - Sensibiliser à l’importance et l’intérêt de la ville plus compacte et construire une nouvelle culture de l’habitat collectif. (SL3.11)
      - Financer les rénovations des logements dans les petites communes. (SL3.12)
      - Rendre les centres plus attractifs par la revitalisation des commerces et le maintien des écoles en milieu rural. (SL3.13)

    Nous touchons ici au cœur de l’aménagement du territoire, notamment avec la batterie de mesures luttant contre l’artificialisation des sols et l’étalement urbain. C’est une problématique qui préoccupe également nos responsables belges. Le constat semble partagé par – presque – tous (experts, citoyens, politiques, …), le problème étant de se mettre d’accord sur la manière d’y remédier, puis d’avoir le courage politique nécessaire pour le mettre en œuvre !

  • Se nourrir
  • La thématique "Se nourrir" comporte 43 propositions réparties dans 14 objectifs. L’ambition globale est de réinventer un système alimentaire durable d’ici 2030, tout en permettant à chacun de pouvoir accéder à une alimentation saine et de qualité.

    Plusieurs d’entre elles valorisent les circuits courts et les pratiques agro-écologiques, ce qui peut, sur le long terme, avoir des effets substantiels sur l’aménagement et l’organisation des territoires, notamment des terres agricoles :

      - Utiliser le levier de la commande publique pour valoriser les produits issus de circuits courts, locaux et à faible coût environnemental, sous la forme d’un "guide d’achat" à adresser aux acheteurs publics. (SN1.3.1)
      - Atteindre 50% d’exploitations en agroécologie en 2040. (SN2.1.1)
      - Inscrire dans la loi l’aide au maintien des prairies permanentes (éviter au maximum les terres nues en mettant en place un couvert végétal obligatoire, rémunérer les services rendus par les agriculteurs pour le stockage de carbone par leurs activités). (SN2.1.2)
      - Transformer l’attribution des aides à l’hectare dans la Politique Agricole Commune européenne vers des aides à l’actif agricole. (SN2.3.2)

    Notons que la "Ceinture Aliment-Terre" liégeoise travaille déjà activement dans le sens du développement des circuits courts. Et bien que l’initiative liégeoise soit sans doute la plus reconnue, elle n’est pas la seule en Wallonie : les territoires de Verviers, Charleroi, Tournai, Huy et Namur disposent également de projets similaires.

    En Belgique ? En Wallonie ?

    Les propositions ci-dessous n’ont été réfléchies qu’en fonction du contexte français. La Belgique n’étant pas la France, il n’est pas souhaitable d’appliquer un simple copié-collé.

    Mais à défaut de copier les propositions, ne pourrait-on pas s’inspirer du processus ? Peut-on rêver qu’une telle initiative voie le jour en Belgique ou en Wallonie ?

    Bien sûr, la finalité de soumettre à référendum de telles propositions ne pourrait pas se faire chez nous, le référendum ne faisant pas partie de notre arsenal législatif (ce qui n’est pas une tare au vu des nombreux défauts du système référendaire). Mais cela ne briderait en rien le potentiel d’un processus similaire à la Convention Citoyenne si les femmes et hommes politiques s’engageaient fermement à en tenir compte dans leurs propositions de lois.

    Précisons qu’il n’est pas question ici de sous-entendre que rien n’est fait dans nos propres arcanes politiques. Des initiatives pertinentes y voient également le jour. Mais l’initiative française, inédite à une si grande échelle, mérite vraiment d’y prêter une attention particulière.

    Les questions sociétales actuelles, dont celles ayant trait à l’aménagement de nos territoires, sont transversales et extrêmement complexes. Elles demandent souvent des arbitrages entre des intérêts aussi opposés que légitimes. On considère en général, à raison, que ces équilibrages demandent l’expertise de professionnels dont c’est le domaine de prédilection. Mais l’exemple français nous montre qu’il est également possible de tirer un résultat pertinent via un panel représentatif de citoyens, à condition de lui donner des informations solides sur le sujet, ainsi que le temps pour se l’approprier et en débattre !

    Jérôme Sauveur

    Mis en ligne le 29 juin 2020

    Pour aller plus loin :
    - Site officiel de la Convention Citoyenne pour le Climat.
    - Le rapport final de la Convention.
    - Réactions du Président Emmanuel Macron au rapport final de la Convention : vidéo officielle et article du Monde.
    - Interview de participants à la Convention, par l'Obs.
    - Pour les convaincus, une pétition de soutien à la Convention.